Budget public au Tchad : les critiques internes révèlent une crise de gouvernance

Par Christian Baïdessou

Depuis quelques jours, nous assistons à une série de tirades des membres du gouvernement et d’officiels au sujet du budget et de la lenteur dans la mise en oeuvre des projets publics. Loin d’être anodins, ces auto-goals, pour la plupart marqués sur des terrains institutionnels (Senat, Assemblée nationale) traduisent des dysfonctionnements réels dans la gouvernance budgétaire que les plus hautes autorités ne sauraient continuer à éluder. Que des critiques convergentes visent ouvertement ou en filigrane le ministre des Finances et du Budget ainsi que sa gestion des finances publiques constitue un signal politique et institutionnel qui mérite davantage qu’une lecture anecdotique. Plus fondamentalement, ces prises de position publiques révèlent une rupture préoccupante de la chaîne de responsabilité budgétaire. Dans un État de droit, le budget ne constitue pas un simple instrument de programmation financière. Il représente l’autorisation donnée par la représentation nationale au gouvernement de lever l’impôt et d’engager les dépenses publiques. En contrepartie de cette autorisation, le gouvernement est juridiquement et politiquement tenu de rendre compte de l’utilisation des deniers publics. Lorsque plusieurs ministres affirment publiquement ne pas disposer des crédits pourtant votés par le Parlement, ce n’est plus seulement l’exécution du budget qui est interrogée, mais la crédibilité même de l’autorisation parlementaire. 

Considérer ces sorties médiatiques comme de simples bisbilles gouvernementales revient à alimenter les suspicions susceptibles de fragiliser les efforts consentis en matière d’attractivité économique. Une telle situation affecte également la crédibilité financière de l’État. Les partenaires techniques et financiers, les agences de notation comme les investisseurs privés accordent une importance particulière à la transparence et à la prévisibilité de la gestion des finances publiques. Une gouvernance budgétaire caractérisée par l’absence de visibilité sur l’exécution effective des crédits nourrit inévitablement une perception accrue du risque institutionnel et réduit la confiance dans la capacité de l’État à conduire efficacement ses politiques publiques. 

Tout le monde sait déjà que le budget public est souvent géré comme celui d’une épicerie de Dembé. Souvent voté dans l’urgence, sans véritable débat parlementaire et avec la complaisance d’une majorité mécanique, son exécution comme son contrôle continuent de susciter de sérieuses interrogations. Plus préoccupant encore, la loi de règlement, qui devrait permettre au Parlement et aux citoyens de connaître l’utilisation effective des ressources publiques, n’est presque jamais adoptée dans les délais constitutionnels lorsqu’elle n’est pas tout simplement ignorée. 

La démission du parlement 

Alors que l’évaluation des politiques publiques figure expressément parmi les missions essentielles du Parlement, conformément à l'article 154 de la Constitution, celui-ci semble avoir progressivement renoncé à exercer pleinement son pouvoir de contrôle. Cette compétence ne constitue pas une simple faculté politique laissée à l’appréciation des parlementaires. Elle procède directement du principe démocratique selon lequel toute dépense publique doit demeurer placée sous le contrôle permanent de la représentation nationale. Le contrôle parlementaire n’est donc pas une marque de défiance envers le gouvernement, mais le prolongement naturel de l'autorisation budgétaire qu’il lui accorde. 

En effet, au-delà du contrôle ex ante exercé lors de l’adoption de la loi de finances, le Parlement est également tenu d’assurer un contrôle ex post de son exécution. Celui-ci consiste à vérifier l’utilisation effective des crédits, à tenir le gouvernement responsable de la gestion des fonds publics et à s'assurer du respect des principes d'orthodoxie budgétaire. 

Ce contrôle dépasse largement la simple vérification de la régularité comptable des opérations financières. Il poursuit également un objectif d’efficacité des politiques publiques. Les crédits votés par le Parlement ne trouvent leur justification que s’ils produisent effectivement les résultats attendus au bénéfice des citoyens. La logique contemporaine des finances publiques ne se limite plus à contrôler la légalité de la dépense ; elle exige également d’en apprécier la performance et l’efficience. Un tel contrôle permettrait notamment de déterminer si les lignes budgétaires ont été utilisées conformément aux autorisations accordées. Il contribuerait également à mesurer l’efficacité réelle de l’action gouvernementale, notamment dans des secteurs aussi sensibles que la gestion du personnel de l’État ou la réalisation des investissements. 

Hélas, la collusion devenue presque organique entre le gouvernement et une majorité parlementaire largement acquise à sa cause neutralise, dans les faits, toute véritable dynamique de contrôle. Le Parlement apparaît depuis plusieurs années davantage comme une chambre d’enregistrement que comme une institution chargée d’assurer la reddition des comptes. De nombreux « drenguel al awal », pourtant régulièrement annoncés et dotés de lignes budgétaires identifiées, demeurent toujours sous terre. De même, aucun chantier majeur n’a véritablement été livré dans les délais annoncés, qu’il s'agisse de l’hôtel Toumaï, de la digue de Walia dans le 9ᵉ arrondissement, de l’axe Kelo-Pala-Léré ou encore de l’hôtel des Finances, dont la réalisation aura nécessité plus d’une décennie. 

La répétition de tels retards ne saurait être réduite à de simples difficultés techniques ou administratives. Elle interroge directement la qualité de la programmation budgétaire ainsi que la sincérité de l’exécution des crédits votés. Lorsqu’un projet est inscrit durant plusieurs exercices budgétaires successifs sans être achevé, deux hypothèses demeurent. Soit les crédits autorisés n’ont jamais été effectivement mobilisés, soit ils l’ont été sans produire les résultats attendus. Dans les deux cas, seule une reddition rigoureuse des comptes permettrait d’identifier les responsabilités administratives et politiques. 

Que les mêmes dysfonctionnements se reproduisent d’année en année, sans évolution significative dans la gestion des ressources publiques, en dit long sur la volonté réelle de rompre avec certaines pratiques administratives. Les jérémiades parlementaires formulées à l’occasion des questions orales ou écrites, lorsqu’elles ne débouchent sur aucune conséquence institutionnelle, ne sauraient modifier cette réalité. Un nouvel hivernage approche et la digue de Walia sera probablement, une fois encore, au coeur des débats, tout comme les usagers de l’axe Kelo-Pala-Léré doivent s’apprêter à endurer leur calvaire annuel. 

L'impasse sur la loi de règlement 

La principale conséquence de cette démission parlementaire réside dans la marginalisation progressive de la loi de règlement. Pourtant, cet instrument constitue le principal outil de contrôle de l’exécution effective du budget. C’est uniquement à la clôture de l’exercice budgétaire qu’il devient possible d’apprécier si les recettes ont été effectivement recouvrées, si les dépenses ont été réellement exécutées et si les objectifs assignés aux politiques publiques ont été atteints. L’article 141 de la Constitution est pourtant particulièrement explicite. Il dispose que le Parlement règle les comptes de la Nation dans la loi de règlement et qu’il est assisté dans cette mission par la Cour des comptes, chargée d’investiguer sur l’exécution des recettes, des dépenses publiques ainsi que sur la gestion de la trésorerie nationale. Il prévoit également que le projet de loi de règlement soit déposé devant le Parlement au plus tard un an après l’exécution du budget. 

L’intervention de la Cour des comptes répond précisément à une exigence d’indépendance du contrôle. En mettant son expertise technique au service du Parlement, elle permet d’apprécier objectivement la régularité, la sincérité, l’efficience et la performance de la gestion des finances publiques. Neutraliser, de fait, cette articulation institutionnelle revient à priver le Parlement de l’un des principaux instruments lui permettant d’exercer effectivement son pouvoir de contrôle. 

Pour les profanes, la loi de règlement est une loi de finances par laquelle le Parlement arrête définitivement le montant des recettes et des dépenses effectivement réalisées au cours d’un exercice budgétaire. Elle constitue également l’acte juridique qui clôt le cycle budgétaire. Sans loi de règlement, le Parlement est conduit à examiner une nouvelle loi de finances sans disposer d'une connaissance exacte de l’exécution de la précédente. L’autorisation budgétaire perd alors une grande partie de sa portée démocratique, puisque de nouveaux crédits sont votés sans véritable retour d’expérience sur l'utilisation des ressources antérieurement autorisées. 

Son adoption permet de constater si les prévisions inscrites dans la loi de finances initiale correspondent aux résultats effectivement obtenus, de mesurer les éventuels déficits ou excédents et d’apprécier la sincérité de l’exécution budgétaire. Elle participe ensuite au contrôle de la transparence des finances publiques, ce qui explique que certaines critiques évoquent aujourd’hui l’existence d’un budget fictif. Enfin, elle constitue un véritable outil d’évaluation de la performance des politiques publiques en permettant au Parlement d’apprécier l’efficacité réelle des dépenses engagées. 

Ainsi comprise, la loi de règlement dépasse largement une simple opération de clôture comptable. Elle constitue le principal instrument de reddition des comptes dans une démocratie financière moderne. Son adoption permet non seulement de vérifier la conformité entre les autorisations votées et les dépenses effectivement réalisées, mais également de déterminer les responsabilités lorsque des écarts importants apparaissent entre les objectifs affichés et les résultats obtenus. Malheureusement, gouvernement et Parlement semblent avoir fait le choix de marginaliser cet instrument. À titre d'illustration, les lois de règlement des exercices 2014 à 2020 n’ont été adoptées qu’en 2024 par le Conseil national de transition. Depuis l’installation de la première législature de la Ve République, le même laxisme semble progressivement se réinstaller. 

Cette situation entretient une forme d’irresponsabilité institutionnelle. En l’absence d’un examen régulier des lois de règlement, il devient particulièrement difficile de mesurer objectivement les performances des administrations, d’identifier les causes réelles des retards d’exécution budgétaire et de déterminer les responsabilités politiques qui en découlent. Les critiques aujourd'hui formulées par plusieurs membres du gouvernement trouvent précisément leur origine dans cette défaillance persistante du mécanisme de reddition des comptes. 

On comprend dès lors la difficulté, tant pour les membres du gouvernement que pour les citoyens, d’apprécier le niveau réel de liquidation du budget ainsi que l’efficacité des dépenses publiques. L’opacité qui résulte de cette carence institutionnelle nourrit inévitablement les spéculations. En l’absence de données consolidées, certifiées et débattues devant la représentation nationale, les appréciations sur la gestion budgétaire reposent davantage sur des déclarations contradictoires que sur des éléments objectivement vérifiables. Une démocratie financière ne peut durablement fonctionner sur de telles incertitudes. Les chiffres parfois triomphalement annoncés chaque année se trouvent finalement démentis par la faiblesse des réalisations concrètes, par la multiplication des chantiers inachevés et par des délais d’exécution devenus indéterminés. 

Au fond, le débat actuel dépasse largement la question de savoir quel ministre a effectivement reçu ou non les crédits nécessaires à l'exercice de ses compétences. Il révèle avant tout les insuffisances persistantes du système tchadien de responsabilité budgétaire. Tant que le Parlement n’exercera pas pleinement son pouvoir de contrôle, que la loi de règlement continuera d'être adoptée avec retard ou demeurera ignorée et que la reddition des comptes restera incomplète, les mêmes controverses se reproduiront d’un exercice budgétaire à l'autre. Ce ne sont donc pas les déclarations publiques des membres du gouvernement qui permettront de restaurer durablement la confiance dans la gestion des finances publiques, mais le respect effectif des exigences constitutionnelles de transparence, de responsabilité et d’évaluation des politiques publiques.