Venezuela : le droit international à l’épreuve de l’intervention américaine

Les forces militaires américaines pénétrèrent en territoire vénézuélien et, à la fin de l'opération, le président Nicolás Maduro n'était plus au palais de Miraflores. Il fut capturé avec son épouse, Cilia Flores, et placé en détention par les Américains.

Quelques heures plus tard, des responsables à Washington qualifièrent l'opération d'« opération chirurgicale de maintien de l'ordre ». Les accusations étaient connues de tous : trafic de drogue, narcoterrorisme, des allégations qui avaient longtemps pesé sur la présidence de M. Maduro.

Ce qui était nouveau, ce n'était pas l'accusation, mais la méthode. Un chef d'État en exercice est arrêté par une puissance étrangère, sans le consentement de son gouvernement, sans mandat d'arrêt international et sans autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies.

L'opération a suscité une vive controverse internationale. Pour les juristes internationaux, les diplomates et les responsables de la politique étrangère, l'événement n'était pas seulement dramatique, il avait des conséquences juridiques importantes. Les États-Unis avaient-ils franchi une ligne que le droit international visait à rendre infranchissable ?

Une règle née après la guerre
L'ordre international moderne repose sur un principe simple : les États ne recourent pas à la force les uns contre les autres, sauf dans des circonstances exceptionnellement limitées. Cette règle est inscrite à l'article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations Unies, rédigée au lendemain d'une guerre déclenchée précisément par le dépassement du droit par la force. « L'interdiction du recours à la force n'est pas une simple règle technique ; c'est la pierre angulaire du système onusien », a déclaré un ancien juge de la Cour internationale de Justice aux médias internationaux. « Toute action militaire sur un sol étranger doit respecter des conditions juridiques extrêmement strictes. »

Cette disposition est volontairement abrupte. Les États doivent s'abstenir de menacer ou d'employer la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État. Au fil du temps, cette règle est devenue plus qu'un texte : elle s'est ancrée dans la coutume. Elle a été invoquée devant les tribunaux, débattue au Conseil de sécurité et considérée comme une limite fondamentale à la puissance. Les récents événements de Caracas ont permis de vérifier si cette contrainte est toujours valable.

Il n'a jamais été affirmé que le Venezuela avait invité les forces américaines sur son territoire. Aucune opération conjointe n'a été évoquée, ce qui aurait pu apaiser les tensions. L'action a été unilatérale. La capture de M. Maduro n'était ni un accident, ni le fruit d'une campagne plus vaste et plus conforme au droit international. Aux termes de la Charte, une telle opération est présumée illégale, sauf si elle relève de l'une des deux rares exceptions suivantes :

1. La question de la légitime défense
La première exception concerne la légitime défense. L'article 51 garantit aux États le droit de se défendre en cas d'attaque armée.

À Washington, les autorités ont insisté sur la menace que représentent les réseaux transnationaux de trafic de stupéfiants, et ont présenté l'opération comme une réponse nécessaire à une activité criminelle qui affecte les États-Unis depuis longtemps. Or, en droit international, une infraction, aussi grave soit-elle, ne saurait être assimilée à une attaque armée.

La Cour internationale de Justice a toujours établi cette distinction. Une attaque armée doit impliquer une force militaire d'une certaine ampleur. Le trafic de stupéfiants n'est pas considéré comme une attaque armée. L'hostilité politique n'est pas non plus considérée comme une attaque armée. Même un soutien indirect à des acteurs violents doit atteindre un seuil élevé pour que la légitime défense soit invoquée.

Aucune preuve n'a été présentée que le Venezuela ait lancé, ou était sur le point de lancer une attaque armée contre les États-Unis. En l'absence de tels éléments, le fondement juridique de la légitime défense s'effondre. Les critiques affirment que l'argument américain selon lequel il s'agissait d'une mission de maintien de l'ordre ne peut masquer la réalité de frappes militaires et d'une intervention étrangère. Les experts affirment que si les nations puissantes sont autorisées à recourir à la force sur cette base, les règles fondamentales censées prévenir la guerre et préserver la souveraineté pourraient s'effondrer.

Se pose également la question de la proportionnalité. Même en cas de menace avérée, le droit international exige que la riposte se limite à ce qui est nécessaire pour la repousser. L'arrestation d'un chef d'État étranger par une opération militaire dans sa propre capitale est difficilement compatible avec cette exigence.

2. Absence d’autorisation
La seconde exception à l’interdiction du recours à la force est l’autorisation collective du Conseil de sécurité des Nations Unies. Lorsque le Conseil estime qu’une situation menace la paix internationale, il peut autoriser une action militaire. Or, cela n’a pas été le cas en l’espèce.

Aucune résolution n’a été adoptée. Aucun mandat n’a été émis. Le Conseil n’a pas été consulté au préalable. L’opération a été présentée au monde comme un fait accompli. Cette absence est importante car la Charte elle-même vise précisément à empêcher ce scénario, où un État substitue son jugement à celui de la communauté internationale. Sans autorisation du Conseil de sécurité, l’opération est dépourvue de la légitimité collective qu’exige la Charte.

Des juristes ont été catégoriques : sans mandat du Conseil de sécurité, l’opération américaine semble contrevenir à l’article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations Unies. Sir Geoffrey Robertson, ancien juge du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, a qualifié le raid de « contraire à l’article 2, paragraphe 4 » et potentiellement de crime d’agression.

La souveraineté en détail
Pour de nombreux États, notamment ceux qui se situent hors de l'orbite des grandes puissances, le principe en jeu est celui de la souveraineté. La souveraineté n'est pas une simple abstraction ; elle repose sur l'idée que l'autorité politique sur un territoire appartient à cet État et à lui seul.

La capture d'un président en exercice constitue l'une des violations les plus flagrantes de l'indépendance politique. Il est difficile d'imaginer une forme d'intervention plus directe. Le droit international ne subordonne pas la souveraineté à la bonne gouvernance. Elle ne s'amenuise pas lorsqu'un dirigeant est impopulaire à l'étranger. Ces considérations sont d'ordre politique. Le droit, en revanche, est conçu pour y être indifférent. En se faisant à la fois accusateur et garant, les États-Unis ont brouillé cette distinction.

La question de l'immunité
Se pose également la question de l'immunité. Les chefs d'État en exercice bénéficient généralement de l'immunité de juridiction pénale étrangère. Cette règle vise à préserver l'égalité des États, et non à soustraire indéfiniment les individus à toute responsabilité.

En droit international, la responsabilité est censée s'exercer par le biais de mécanismes convenus, de tribunaux internationaux, d'extraditions légales et de procédures collectives. L'arrestation unilatérale du président en exercice d'une nation souveraine court-circuite immédiatement ces mécanismes.

Les tribunaux nationaux peuvent certes engager des poursuites une fois le prévenu en détention. Mais cette réalité ne résout pas la question de droit international. Les circonstances dans lesquelles une personne se retrouve devant un tribunal restent déterminantes, et même cruciales.

Un précédent établi discrètement
Au regard des principes établis du droit international, la frappe américaine et la capture du président Maduro semblent dépourvues de fondement juridique clair. Sans autorisation du Conseil de sécurité de l'ONU, sans consentement vénézuélien, et sans attaque armée justifiant la légitime défense, l'opération est largement considérée par les experts comme incompatible avec la Charte des Nations Unies et les normes juridiques régissant le recours à la force.
Les conséquences immédiates de l'opération se font encore sentir. Cela dit, les conséquences à long terme pourraient être plus importantes.

Si des États puissants peuvent recourir à la force militaire pour arrêter des dirigeants étrangers sur la base d'actes d'accusation nationaux, la frontière entre guerre et application de la loi s'estompe. L'interdiction du recours à la force devient conditionnelle. La souveraineté devient négociable. Pour le droit international, le danger n'est pas un effondrement soudain, mais un affaiblissement progressif. « Si des États puissants redéfinissent la légitime défense pour servir leurs intérêts, c'est tout le système de la Charte des Nations Unies qui est menacé », a déclaré un haut diplomate des Nations Unies. « D'autres pays suivront la même logique et les règles destinées à prévenir la guerre s'éroderont. »

Les événements de Caracas n'ont pas marqué la fin de l'ordre juridique. Mais ils ont révélé sa fragilité, face à la puissance. La Charte a été rédigée pour contenir les forts, autant que pour protéger les faibles. La question de savoir si elle remplit encore cette fonction est celle à laquelle le monde doit désormais répondre.